Surgimento do Imposto de Renda no Brasil

A primeira disposição no Brasil sobre o imposto de renda, não especificamente com este nome, surgiu no início do segundo reinado com a Lei nº 317 de 21 de outubro de 1843, que fixou a despesa e orçou a receita para os exercícios de 1843-1844 e 1844-1845. O artigo 23 estabeleceu um imposto progressivo sobre os vencimentos percebidos pelos cofres públicos e vigorou por dois anos. Assemelhava-se a uma tributação exclusiva na fonte.

A cobrança da contribuição extraordinária sobre os vencimentos foi regulamentada pelo Decreto nº 349 de 20 de abril de 1844. Alcançava, de forma progressiva, apenas os que recebiam vencimentos dos cofres públicos. A reação foi tamanha que foi imediatamente suprimida, mas estabeleceu um movimento pioneiro na instituição do imposto de renda.

O sistema econômico imperial, escravista e elitista, produzia um reduzido universo de possíveis contribuintes, pois poucas pessoas auferiam rendas. O país tinha uma extensão territorial imensa para, segundo as condições da época, implantar um imposto amplo e complexo.


O Imposto Pessoal

A Guerra do Paraguai (1864-1870) exigiu medidas fiscais para obtenção de recursos e o governo imperial promoveu uma modernização do sistema tributário. O imposto de renda, o imposto das grandes crises nacionais e internacionais, foi novamente lembrado, mas não da forma como hoje o concebemos.

O artigo 10 da Lei nº 1507 de 26 de setembro de 1867, que fixou a despesa e orçou a receita geral do império para os exercícios de 1867-68 e 1868-69, instituiu o imposto pessoal e o artigo 22 desta mesma lei o imposto sobre vencimentos.

O imposto pessoal, regulamentado pelo Decreto nº 4052 de 28 de dezembro de 1867, era cobrado de cada pessoa que morasse em casa própria ou alugada. Era um tributo sobre o patrimônio. Assemelhava-se ao atual Imposto Predial e Territorial Urbano.

Previa que todas as pessoas que recebiam vencimentos dos cofres públicos gerais estavam sujeitas ao imposto, excetuados os inferiores a 1:000$000. O imposto era retido pelas repartições provinciais e municipais no ato do pagamento dos vencimentos. Esse imposto foi extinto logo depois, retornou em 1879 com uma alíquota de 5%. Durante algum tempo, ficou num ciclo de extinção e retomada. As alíquotas também variaram, até o imposto ser definitivamente suprimido no final da década de 1910. Era uma tributação exclusiva na fonte sobre rendimentos do trabalho assalariado, com alíquota fixa.

Final do Império e a tentativa de instituir o Imposto sobre a Renda

A primeira sinalização de um efetivo e definitivo imposto sobre a renda data de 1867, quando o Visconde de Jequitinhonha expôs e defendeu sua implementação, sem, no entanto, lograr êxito.
Em 1879, uma comissão presidida pelo Visconde de Ouro Preto apresentou à Câmara de Deputados proposta de instituição do imposto sobre a renda:

“Cobrar-se-ão 5% sobre a renda dos contribuintes, que não pagarem o imposto de subsídios, de vencimentos, ou de indústria e profissões.
A arrecadação deste imposto terá por base a declaração da renda, feita pelo próprio contribuinte. Somente a renda 400$ para cima está sujeita ao imposto.
No caso de recusar-se o contribuinte a fazer a devida declaração, substituirá a esta o cálculo da renda, feita pelos lançadores, que tomarão por base o valor locativo da casa de habitação e outros sinais exteriores de riqueza.”


No entanto a maioria rejeitou a idéia e o projeto não se converteu em lei.

Em 1883, o Conselheiro Lafayete, Ministro da Fazenda, nomeou uma comissão para rever as rendas gerais, provinciais e municipais. Essa comissão elaborou um projeto sugerindo a criação do imposto sobre a renda. Mais uma vez venceu o temor de que o país não estava preparado para um imposto complexo e de larga repercussão. O projeto não foi aprovado.

Rui Barbosa e mais tentativas para instituir o Imposto sobre a Renda

O imposto sobre a renda teve em Rui Barbosa, primeiro Ministro da Fazenda do período republicano, um ardente defensor. Seu relatório de janeiro de 1891 dedica, com erudição e brilhantismo, 38 páginas ao tema. Mostra a história, as formas de aplicação do imposto e as propostas de adoção.

No relatório, Rui Barbosa lembrava as qualidades de um imposto justo, indispensável e necessário: “No Brasil, porém, até hoje, a atenção dos governos se tem concentrado quase só na aplicação do imposto indireto, sob sua manifestação mais trivial, mais fácil e de resultados mais imediatos: os direitos de alfândega. E do imposto sobre a renda, por mais que se tenha falado, por mais que se lhe haja proclamado a conveniência e a moralidade, ainda não se curou em tentar a adaptação, que as nossas circunstâncias permitem, e as nossas necessidades reclamam”.

Resumidamente, a proposta de Rui Barbosa se sustentava nos seguintes pilares:
  • O imposto incidiria sobre as rendas provenientes de propriedades imóveis, do exercício de qualquer profissão, arte ou ofício, de títulos ou fundos públicos, ações de companhias, juros e dívidas hipotecárias e de empregos públicos;
  • Estariam isentas as rendas não superiores a 800$000, a dos agentes diplomáticos das nações estrangeiras, rendimentos das sociedades de socorros mútuos e beneficência e juros das apólices da dívida pública possuídas por estrangeiros residentes fora do país;
  • A declaração do contribuinte seria o ponto de partida do lançamento. O Fisco devia procurar outras fontes para a verificação fiscal, pois ficaria muito prejudicado caso se baseasse unicamente na declaração do contribuinte. Discordou da posição de alguns em entregar a determinação da renda unicamente ao arbítrio do fisco. O arbitramento podia degenerar em arbítrio. Na sua visão, o arbitramento seria aceito se a renda não fosse conhecida fixa e precisamente, mas sujeito a conhecimento e impugnação do interessado, com todos os recursos do contencioso administrativo.


Suas sugestões, no entanto, não encontraram respaldo para serem postas em prática.

Mais tentativas de instituição do imposto na República

A aguda crise econômica e financeira por que passava o Brasil exigia soluções para equilibrar as contas do tesouro. Nos primeiros anos da República, o imposto sobre a renda foi por diversas vezes lembrado para reduzir o déficit orçamentário.

Na Assembléia Constituinte de 1890/1891 foi discutida a emenda do senador Muniz Freire que incluía os impostos de indústrias e profissões e sobre a renda do capital e sobre outras rendas pessoais ou industriais. A Assembléia rejeitou a emenda.

Em 1896, o ministro Francisco de Paula Rodrigues Alves ressaltou que o imposto de renda é o meio de que servem os países para obtenção de receita e desaparecer as desigualdades, mas a idéia de implantação não foi adiante.

Os defensores do imposto sobre a renda não se davam por vencidos. Em 1896, os deputados Serzedelo Corrêa e Augusto Montenegro, participantes da Comissão do Orçamento, propuseram sua adoção para o ano seguinte, mas não lograram êxito. Apesar do resultado, Serzedelo Corrêa visualizou melhor acolhida, conforme seu relato: “Pensa a comissão que o imposto sobre a renda é um corretivo para compensar as desigualdades das taxas indiretas. É uma sobrecarga que, com razão, deve recair sobre as classes mais abastadas em virtude do próprio bem-estar em maior escala de que gozam.”

Montenegro não acatou tranqüilamente o resultado e declarou: “Não concordo com os conceitos externados no parecer sobre a dificuldade do estabelecimento entre nós do imposto sobre a renda; pelo contrário, parece-me que se impõe como remédio eficaz para reconstituição de nossas finanças e que mais cedo ou mais tarde será adotado pelo legislador.”

O tema logo voltaria. No projeto de lei da receita para o exercício de 1898, o Deputado Felisbelo Freire tentou adotar o polêmico imposto. O projeto que admitia um imposto sobre a renda foi aprovado na Comissão de Orçamento. A proposta era um imposto geral em que seriam arroladas todas as rendas percebidas pelo contribuinte sob qualquer título. O projeto passou numa votação, mas foi derrotado na última. Surgiram novamente grandes críticos como os deputados Alfredo Pinto, Paulo Ramos e Serzedelo Corrêa, antigo defensor do imposto, que havia mudado de posição.

Ao relatar o orçamento da receita para 1904, o deputado Anízio de Abreu destacou a importância da instituição do imposto de renda. O Congresso mais uma vez considerou a cobrança difícil de ser efetivada.

A lei orçamentária para o exercício de 1911 (Lei nº 2.321 de 30 de dezembro de 1910), dedicou um capítulo para o Imposto sobre a Renda, bastante diferente de como hoje o concebemos. A partir da Lei nº 2.321 de 30/12/1910 e até a oficial instituição do imposto de renda no Brasil, a lei orçamentária era a base legal para a cobrança do imposto. O imposto sobre vencimentos foi cobrado, com alíquotas variadas, até o exercício de 1918. A Lei nº 3.644 de 31/12/1918, que orçou a receita para o exercício de 1919, não incluiu o imposto sobre vencimentos.

Quando presidente, senadores, ministros e deputados pagavam mais

A preocupação em obter recursos para o Tesouro era tão grande que a Lei nº 2.919 de 31 de dezembro de 1914, que orçou a Receita Geral da República dos Estados Unidos do Brasil para o exercício de 1915, estabeleceu imposto sobre vencimentos, ordenados etc em que o Presidente da República, senadores, deputados e ministros de Estado tinham alíquota mais elevada. A proposta do imposto sobre vencimentos era tão abrangente que ninguém devia escapar da contribuição.

Sobre as quantias que fossem efetivamente recebidas em cada mês por qualquer pessoa civil ou militar que percebessem vencimentos, ordenados, soldo, diária, representação, gratificação de qualquer natureza, porcentagens, quotas, pensões graciosas ou de inatividade, reforma, jubilação, aposentadoria,disponibilidade, ou qualquer outro título pela prestação de serviços pessoais, era cobrado o seguinte imposto:
  • De 100$ até 299$ mensais – 8%;
  • De 300$ até 999$ mensais – 10%;
  • De 1:000$ mensais ou mais – 15%
  • Presidente da República, Senadores, Deputados e Ministros de Estados – 20%;
  • Vice-Presidente da República - 8%.

Instituição do imposto sobre a renda

Em 1920, o deputado Otávio Rocha defendeu a implantação do imposto de renda com um projeto em que tributava os que percebessem renda líquida maior que 6:000$000. Até 30:000$000, estariam sujeitos a alíquotas progressivas que oscilavam de 1% a 10%. Permitia-se dedução a título de encargos de família na proporção de 5% por pessoa. Nesse mesmo ano, o Ministro da Fazenda Homero Batista considerou que, dos impostos diretos os que mais aconselháveis se fazem à situação brasileira são os de renda.

Em 1921, foi a vez do deputado Mario Brant defender, na Comissão de Finanças, o imposto de renda. Segundo Brant, sob o aspecto ético, era o imposto mais justo e sob o ponto de vista fiscal, o mais produtivo e o mais elástico. Entendia ser inadmissível que um país de instituições liberais não tivesse em seu sistema tributário o imposto sobre a renda.

Antônio Carlos, presidente da Comissão de Finanças da Câmara dos Deputados, impressionado com a defesa do senador Leopoldo de Bulhões, ex-Ministro da Fazenda, para a implantação do imposto de renda, convidou-o a comparecer à Comissão, para combater os argumentos com que esse imposto era atacado. Anos antes, Leopoldo de Bulhões, havia mostrado o nível de aperfeiçoamento que o imposto de renda havia alcançado em outros países com arrecadação cada vez mais satisfatória. Bulhões não chegou a apresentar o projeto de lei que defendia, uma vez que logo depois abandonou a política.

Havia, porém, no congresso vozes dissonantes na adoção do imposto de renda como a de Carlos Maximiliano, que, em discurso de 8 de novembro de 1922, atribuía a sua implementação a mero espírito de imitação de outros países e fazia apologia das qualidades do imposto velho.

O imposto sobre a renda participava cada vez mais da receita tributária dos países em que foi instituído. O Brasil conscientizava-se de que seria um importante meio de angariar recursos e de possuir um sistema tributário mais justo. Pouco a pouco, as resistências históricas no congresso e na sociedade eram quebradas.

Em dezembro de 1922, o deputado Antônio Carlos propôs a substituição de alguns dos impostos que constavam na lei orçamentária sob o título de imposto de renda por um imposto que recaísse sobre a renda global. Antônio Carlos teve grande importância na iniciativa de instituição do imposto de renda, sobretudo pelo papel que exercia no congresso. Mais tarde seria Presidente de Minas Gerais e daria nome à avenida onde se localiza o edifício-sede do Ministério da Fazenda no Rio de Janeiro.

Aproximava-se o momento de adoção do imposto sobre a renda no Brasil.



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